Уявіть собі: ви їдете новою дорогою чи мостом, але раптом дорожнє покриття просідає, і ви на швидкості влітаєте у прірву, яка щойно виникла під колесами. Добре, якщо все обмежиться лише розбитою машиною, а люди залишаться живими та неушкодженими.
Чи будуть дорожні служби, що будували чи ремонтували цю ділянку дороги, відповідати за інцидент? Згідно зі 140 статтею Кодексу про адміністративні правопорушення, максимальне покарання – адмінарешт до 10 діб для посадових осіб суб’єктів господарювання, які відповідають за утримання дорожньої інфраструктури. Такі от правила.
Чи можуть громадяни бути впевненими, що такого не станеться і що будь-яке будівництво за бюджетні кошти відбуватиметься з дотриманням чинних вимог та з використанням якісних матеріалів? Іноді дорогу чи міст ремонтують уже в період гарантійних строків. Чому так стається?
Сьогодні дорожні роботи намагаються вести швидко, але вони – з "багатьма невідомими": які матеріали та технології застосовуються, з чого формується вартість робіт, що чи хто гарантує якість тощо. Тому результат такої непрозорості завжди неочікуваний.
Саме так виглядає зворотна сторона реформи галузі, яку ще в 2022 році започаткувало Міністерство інфраструктури. В подальшому впровадження цієї реформи продовжило об’єднане Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури разом зі створеним у січні 2023 року Державним агентством відновлення та розвитку інфраструктури України.
Експеримент із відновлення та будівництва доріг на ділі виявився скоріш непрозорою для будь-яких перевірок схемою, аніж реформою за європейським зразком.
На сайті Агентства повідомляється, що за 2023 рік понад 80 млрд грн ним було витрачено на бюджетні програми з будівництва та відновлення доріг, споруд та інфраструктури. Зокрема, 28 млрд грн скеровані на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення.
Треба розуміти, що такі колосальні суми складаються, зокрема, з відрахувань українських платників податків та міжнародної допомоги. Тому виникають логічні запитання: як, на що саме та наскільки результативно ці гроші витрачаються?
А в контексті нашої теми – чи всі кошти, які виділяються на будівництво та ремонт доріг, йдуть за призначенням?
Щоб знайти відповідь на ці запитання, минулого року Державна аудиторська служба України провела аудит "Укравтодору" та ревізії регіональних підрозділів Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України – обласних Служб автомобільних доріг. Результат перевірки наштовхнув на роздуми про те, наскільки ефективно Агентство розпоряджається коштами.
Що ж саме насторожило Держаудитслужбу та у чому полягає небезпека "дорожнього" експерименту Агентства відновлення?
Укрупнені показники вартості (УПВ) – один із вузлових елементів реформи. В теорії їх запроваджували для боротьби із зашкарублою бюрократією, з пострадянськими нормами та правилами, що до 2022 року мали місце в дорожньому будівництві. Адже ключовим завданням було швидко будувати, ремонтувати та відновлювати інфраструктуру в умовах широкомасштабної війни.
УПВ стали застосовувати замість ресурсного методу визначення вартості будівництва, який діяв до того. Ці норми затверджувалися у вигляді збірників, що містили інформацію про перелік робіт, кількість необхідних матеріалів, кількість машин, механізмів та трудового ресурсу, необхідних для виконання цих робіт.
Натомість в укрупнених показниках вартості об’єднуються декілька видів робіт, вказується узагальнена назва і визначається загальна сума за обсяг виконаної роботи. При цьому не розшифровується, якою технікою вона виконується, яка кількість і якого саме матеріалу використано.
Під час проведення перевірок замовники та підрядники не надають підтверджуючих документів щодо технології фактично виконаних робіт, кількості та вартості застосованих будівельних матеріалів, фактичної кількості працівників і часу їхньої роботи.
В інших країнах також застосовується система УПВ, але в Україні, на жаль, ця практика набула специфічних рис. Наприклад, озвучується лише загальна сума (той самий укрупнений показник вартості) за виконання роботи.
На що саме підуть гроші – не деталізується. Адже це віднесено до комерційної таємниці. Своєю чергою підрядники іноді визначаються через прямі договори. В такому випадку критерії – кого саме та чому обирають – невідомі.
При цьому "комерційна таємниця" закриває аудиторам доступ до перевірки будь-яких документів. Адже в нормативних положеннях, на базі яких почали застосовуватися УПВ, міститься формулювання: "…будь-які підтверджуючі документи та розрахунки не надаються".
З оцінками Держаудитслужби щодо ризиковості застосування УПВ у нинішньому вигляді погоджується і міжнародна організація Transparency International Ukraine. У листі до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури експерти TI наголошують: "Враховуючи, що замовник не перевіряє обґрунтування розрахунків УПВ, у тому числі не перевіряє вартість матеріальних ресурсів, закладених в договірну ціну, питання правильності визначення очікуваної вартості набуває особливо важливого значення.
Також можуть виникати ризики підтвердження виконаних робіт у межах УПВ, якщо вони виконані не в повному обсязі… Відсутність визначеної ціни за кожним окремим видом робіт і кожним ресурсом ускладнює процес визначення вартості окремих операцій в межах УПВ".
Проте в межах УПВ неможливо проконтролювати не лише вартість робіт. Непрозорість укрупнених показників не дозволяє перевірити, які матеріально-технічні ресурси фактично використовувалися під час виконання робіт.
Скажімо, збудували кілометр дороги. І, за системою УПВ, вона здається в експлуатацію саме як "кілометр дороги". Але які матеріали використовувалися, чи в необхідній кількості, чи належної якості – цього побачити неможливо.
Тому в результаті не лише складно оцінити надійність прокладеного кілометру дороги або збудованого мосту, а й те, чи буде забезпечена їх довготривала експлуатація.
Ціни на матеріали – наступне гостре питання. Наприклад, у дорожньому будівництві питома вага ціни становить 80-90% від вартості. Сьогодні склалася така ситуація, що один і той самий матеріал може в різних ситуаціях або в різних відомствах коштувати по-різному.
У межах нових правил з 2022 року ціни на матеріал визначаються також по-новому. У підпорядкуванні Агентства відновлення перебуває Державне підприємство "Національний інститут розвитку інфраструктури" (ДП "НІРІ"). Відповідно до наказу №753 (від 07.10.2022) Міністерства інфраструктури, саме ця наукова установа підтримує базу даних цін (БДЦ) на матеріальні ресурси для об’єктів дорожніх робіт та послуг.
На офіційному сайті ДП "НІРІ" вказано, що джерелами інформації, на основі яких формуються ціни на матеріальні ресурси (дорожньо-будівельні матеріали) в БДЦ, є: постачальники, виробники, їхні вебсайти, дані договорів із системи публічних закупівель Prozorro, відкриті джерела інформації тощо.
Тобто база даних цін ґрунтується на комерційних пропозиціях, які неможливо перевірити чи проаналізувати суспільству. Таким чином це означає, що розроблена ДП "НІРІ" БДЦ спонукає замовників купувати матеріали у будівельних компаній не за ринковою ціною, а за такою, яку визначив Інститут за пропозиціями… будівельних компаній.
У зв’язку з чим існує підозра, що ті, хто надає комерційні пропозиції ДП "НІРІ", можуть їх завищувати. Можливо, це робиться для того, щоб підняти ціну загалом і тим самим завищити очікувану вартість, використавши її потім як прибуток.
Та ж Transparency International Ukraine у своєму дослідженні пропонує, щоб відповідальність за створення і наповнення бази даних цін була покладена на незалежну інституцію, не пов’язану з ринком дорожніх робіт. Інакше не уникнути конфлікту інтересів. Оскільки БДЦ безпосередньо впливає на визначення цін під час проєктування та розміру взаєморозрахунків між замовником і підрядною організацією в процесі виконання робіт.
Через те, що ціни при укрупнених показниках вартості визначаються за незрозумілою формулою, норма прибутку також виходить нереальною. Більше того: у 2022 році норму прибутку прив’язали до вартості матеріалів. Відповідно, завищені ціни на матеріали прямо впливають на збільшення прибутку.
Тому норма прибутку значно зросла. І зараз становить 15% від прямих витрат, до складу яких і входить загальна вартість усіх матеріально-технічних ресурсів. Тобто чим дорожчі будівельні матеріали – тим більший прибуток отримує підрядник.
Загалом результати впровадження реформи викликають сумніви щодо її ефективності. Наприклад, система УПВ не дозволяє визначити дійсну вартість будівництва, адже після запровадження Мінінфраструктури наказу №753 та УПВ вартість дорожніх робіт зросла приблизно на 30%.
В Агентстві відновлення не заперечують, що формат укрупнених показників вартості – недосконалий. З ініціативи Держаудитслужби наприкінці 2023 року було створено Робочу групу, яка повинна модернізувати, вдосконалити систему УПВ та зробити її прозорою.
Позиція Державної аудиторської служби незмінна: укрупнені показники вартості мають бути розшифрованими та відкритими для громадськості. А також контролюючим органам мають надаватися всі документи, які підтверджують виконання робіт, розрахованих на підставі УПВ.
Крім того, варто визначитися, де слід застосовувати УПВ, а де – ні.
Оскільки, з позиції державного фінконтролю, в існуючому вигляді – це некоректний експеримент.